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Diplomarbeit: Zielvereinbarungen
nach § 5 Bundesgleichstellungsgesetz
am Beispiel des Deutschen Gehörlosen-Bundes e.V. |

6.1.1 Anerkennungsverfahren für Behindertenverbände

Das Anerkennungsverfahren für Verbände wird in § 13 Abs. 3 BGG beschrieben, der eigentlich die Anerkennung der Verbände für die Nutzung des Verbandsklagerechts regelt. Das Anerkennungsverfahren eines Verbandes zur Nutzung der Zielvereinbarung ist identisch mit dem zur Nutzung des Verbandsklagerechts. Demnach wird die Anerkennung vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMA) erteilt.

Portrait einer Person

Vorschlagsrecht haben die Mitglieder des Beirates für die Teilhabe behinderter Menschen, die in § 64 Abs. 2 Satz 2, 1., 3. oder 12. Aufzählungspunkt SGB IX genannt werden. Dies sind Mitglieder, die auf Vorschlag der Gruppenvertreter der Arbeitnehmer im Verwaltungsrat der Bundesanstalt für Arbeit, der Behindertenverbände oder der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege im Beirat für die Teilhabe behinderter Menschen vertreten sind.

Jedes Mitglied kann allein ein Verband dem BMA vorschlagen. Aus dem Wortlaut des Gesetzes geht nicht hervor, dass sich die Mitglieder gemeinsam auf Vorschläge einigen müssen. Auch hat nur ein Teil, nämlich die eben genannten, der 48 Mitglieder im Beirat Vorschlagsrecht. Somit kann der Beirat selbst keine Vorschläge machen.

Will der Deutsche Gehörlosen-Bund eine Anerkennung erreichen, so muss er Kontakt mit einem berechtigten Mitglied aufnehmen und es davon überzeugen, dass es ihn beim BMA vorschlagen soll.

Schlägt das berechtigte Mitglied den Verband beim BMA nicht vor, so kann der Verband ein anderes berechtigtes Mitglied fragen. Das BMA kann ohne Vorschlag keine Anerkennung erteilen. Das Gesetz sieht als eine Bedingung für die Anerkennung vor, dass der Verband vorgeschlagen wird. Eine Anerkennung des Verbandes ohne vorherigen Vorschlag sieht das Gesetz nicht vor.

Macht ein berechtigtes Mitglied einen Vorschlag beim BMA, so hat das BMA zu entscheiden, ob es die Anerkennung erteilt oder versagt. Bei jenen Verbänden, die die fünf Kriterien nach § 13 Abs. 3 Satz 2 nicht erfüllen, hat das BMA einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung, ob es die Anerkennung erteilt.

Bei Verbänden, die die Kriterien kumulativ (d.h. alle genannten) erfüllen, hat das BMA die Anerkennung zu erteilen, falls nicht außergewöhnliche Gründe gegen eine Anerkennung sprechen. Es handelt sich hierbei um eine Soll-Vorschrift, d.h. "von der für den Normalfall gesetzlich vorgeschriebenen Rechtsfolge darf nur in Ausnahmefällen abgesehen werden. Nur wenn ein Sonderfall vorliegt, steht der Behörde Ermessen zu."37

Die Kriterien, die die Verbände nach § 13 Abs. 3 BGG im Allgemeinen und in unserem Fall der Deutsche Gehörlosen-Bund im Besonderen erfüllen müssen, sind folgende:

  1. Der vorgeschlagene Verband "fördert nach seiner Satzung ideell und nicht nur vorübergehend die Belange behinderter Menschen".38
    Der Wortlaut des Gesetzes verlangt einen Passus in der Verbandssatzung, aus der hervorgeht, dass der Verband dauerhaft die Belange behinderter Menschen fördert. Ideelle Förderung meint hier in Anlehnung an den Idealverein nach § 21 BGB, dass der Zweck des Verbandes nicht auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb ausgerichtet sein darf. Somit muss aus der Zweckbestimmung in der Verbandssatzung deutlich werden, dass die Tätigkeit des Verbandes u.a. die dauerhafte Förderung behinderter Menschen beinhaltet und hierbei keine eigenwirtschaftlichen Ziele verfolgt werden.

    In der Satzung des Deutschen Gehörlosen-Bundes steht unter seinem Zweck, dass er die sozialpolitischen, kulturellen und beruflichen Interessen der Gehörlosen und anderer Hörgeschädigter in Deutschland wahrnimmt und aller die Gehörlosen und anderen Hörgeschädigten diskriminierenden und schädigenden Erscheinungen bekämpft und abwehrt. Der Deutsche Gehörlosen-Bund besteht daher, um die Belange Gehörloser und anderer Hörgeschädigter, die ohne Zweifel zu der Gruppe der behinderten Menschen zu zählen sind, dauerhaft zu fördern.
  2. Der vorgeschlagene Verband "ist nach der Zusammensetzung seiner Mitglieder oder Mitgliedsverbände dazu berufen, Interessen behinderter Menschen auf Bundesebene zu vertreten". Das Gesetz liefert keine Anhaltspunkte, aus denen ersichtlich wird, welche Verbände berufen sind, die Interessen behinderter Menschen auf Bundesebene zu vertreten. Die Gesetzesbegründung spricht hier von "Interessenverbänden der Behindertenselbsthilfe".39

    Daraus wird deutlich, dass solche Verbände gemeint sind, die selbst vorwiegend aus behinderten Mitgliedern oder Mitgliedsvereinen mit vorwiegend behinderten Mitgliedern bestehen. Dies entspricht auch dem Sinn und Zweck des BGG, wo nicht mehr Fürsorge und Versorgung von behinderten Menschen im Mittelpunkt stehen, sondern ihre selbstbestimmte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.40

    Behinderte Menschen wollen ihre Interessen - soweit möglich - selbst vertreten. Das Gesetz fördert dieses Ansinnen. Verbände aus Mitgliedern der Fürsorge und Versorgung wie z.B. die Berufsverbände oder Elternverbände sind nach diesem Gesetz nicht vordergründig dazu berufen, die Interessen ihrer behinderten Klienten bzw. Kinder zu vertreten. Dies kann jedoch der Fall bei solchen Behindertengruppen sein, die aufgrund der Schwere der Behinderung sich selbst nicht vertreten können. Hierbei muss jedoch ein enger Maßstab angelegt werden, damit der Sinn und Zweck dieses Gesetzes nicht "aufgeweicht" wird. Des Weiteren spricht das Gesetz von bundesweiter Vertretung. Der Verband muss also Mitglieder aus dem gesamten Bundesgebiet haben und bundesweit tätig sein.

    Der Deutsche Gehörlosen-Bund ist ein Zusammenschluss der Interessenvertretungen der Gehörlosen aus allen Bundesländern (Landesverbände) sowie Sondergemeinschaften, deren Aktivitäten für Gehörlose und andere Hörgeschädigte bundesweit orientiert sind. Nur Mitgliedsverbände haben Stimmrecht, deren Aktivitäten mehrheitlich von den Gehörlosen getragen werden. Aus dem Satzungszweck ergibt sich, dass der Deutsche Gehörlosen-Bund die Interessen der Gehörlosen und anderen Hörgeschädigten auf Bundesebene vertritt. Somit wird deutlich, dass der Deutsche Gehörlosen-Bund ein bundesweiter Interessenverband der Behindertenselbsthilfe ist und damit die Anforderung dieses Kriteriums erfüllt.
  3. Der vorgeschlagene Verband "besteht zum Zeitpunkt der Anerkennung mindestens drei Jahre und ist in diesem Zeitraum im Sinne der Nummer 1 tätig gewesen". Im Sinne von Nummer 1 meint hier das Kriterium, dass der Verband nach seiner Satzung ideell die Belange behinderter Menschen fördert. Damit verlangt das Gesetz einen Nachweis der Verbände, dass sie auch die Belange behinderter Menschen gefördert haben.
    Der Deutsche Gehörlosen-Bund besteht schon 75 Jahre (Gründungsjahr ist 1927). Allein schon aus den Veröffentlichungen des Deutschen Gehörlosen-Bundes wie die Internetseite www.gehoerlosen-bund.de wird deutlich, dass der Deutsche Gehörlosen-Bund in den letzten Jahren bzw. seit ihrem Bestehen die Belange gehörloser und anderer Hörgeschädigter gefördert hat.
  4. Der vorgeschlagene Verband "bietet die Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung, dabei sind Art und Umfang seiner bisherigen Tätigkeit, der Mitgliederkreis sowie die Leistungsfähigkeit des Vereines zu berücksichtigen". "Sachgerechte Aufgabenerfüllung" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der einen breiten Interpretationsspielraum zulässt. Nach dem Wortlaut des Gesetzes fällt darunter Art und Umfang der bisherigen Tätigkeit, Mitgliederkreis und Leistungsfähigkeit.

    Welche Tätigkeiten, welcher Mitgliederkreis oder welche Größe der Leistungsfähigkeit nun für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung sprechen, darüber macht das Gesetz keine Angaben. Aus der Gesetzesbegründung geht hervor, dass mit der Anerkennung sichergestellt werden soll, dass ein Verband auch möglichst umfassend die Erkenntnisse und Erfahrungen der behinderten Menschen einbeziehen kann. Diese Kompetenz wird bei Verbänden mit einer gewissen Größe und Repräsentanz erwartet.41

    Weitere und nähere Angaben macht die Gesetzesbegründung zu dem Inhalt einer "sachgerechten Aufgabenerfüllung" nicht. Andere Gesetze und Verordnungen liefern im Rahmen einer systematischen Auslegung keine Anhaltspunkte. So ist nach dem Sinn und Zweck dieses Kriteriums zu fragen. Im Rahmen der Zielvereinbarung geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Verhandlungsparteien selbst vertragliche Regelungen aufstellen können - ähnlich der Tarifvertragsparteien -, um das beabsichtigte Ziel der Barrierefreiheit zu erreichen.42

    Die Behindertenverbände müssen in der Lage sein, mit Unternehmen zu verhandeln und sie zum Abschluss einer Zielvereinbarung zu bringen. Dabei müssen sie Lösungsvorschläge erarbeiten können, die Inhalt einer Zielvereinbarung sein können und zu mehr Barrierefreiheit behinderter Menschen führen. Sie müssen auch die Kompetenz haben, Verträge zu entwerfen und zu gestalten. Dies erfordert juristisch geschultes Personal im Verband. Da die Anerkennungsvoraussetzungen auch für die Nutzung des Verbandsklagerechts gelten, muss sichergestellt sein, dass der Verband sich juristischen Sachverstands bedienen kann.

    Der Verband muss Juristen haben, die sich mit der Zielvereinbarung und Verbandsklagerecht befassen, oder finanzielle Ressourcen, um juristischen Sachverstand einzukaufen. Art und Umfang der bisherigen Tätigkeit sollen Aufschluss darüber geben, ob der Verband die Aufgabe, Zielvereinbarungen mit den Unternehmen zu treffen, sachgerecht erfüllen kann.

    Der Verband muss in der Vergangenheit dadurch in Erscheinung getreten sein, dass er sich engagiert um Abbau der Barrieren bemüht und verstanden hat, die Forderungen und Erwartungen ihrer behinderten Mitglieder bzw. Mitgliedsverbände zu artikulieren und publik zu machen. Denn ein Verband, der sich in der Vergangenheit nicht um solche Tätigkeiten bemüht hat, wird kaum Kompetenzen entwickelt haben, um behinderte Menschen adäquat in Zielvereinbarungsverhandlungen vertreten zu können. Was den Mitgliederkreis anbelangt, so muss der Verband eine Mehrheit der organisierten Mitglieder einer Behinderungsart in sich vereinen, um dann auch für diese Gruppe sprechen zu können.

    Es soll vermieden werden, dass Verbände, die die gleichen Behinderungsart vertreten und unterschiedliche, zum Teil gegensätzliche Standpunkte vertreten, in großer Zahl mit Unternehmen verhandeln. Man machte ein erfolgreiches Verhandeln mit Unternehmen von Anfang an unmöglich, wenn eine übergroße Verhandlungsdelegation mit ganz unterschiedlichen Standpunkten der Unternehmensdelegation gegenüberstünde. Dies kann nicht Sinn und Zweck des Gesetzes sein.

    Zusammenfassend lässt sich sagen, dass eine sachgerechte Aufgabenerfüllung für die Verwirklichung einer Zielvereinbarung (oder Erfolg einer Verbandsklage) vielfältige Faktoren beinhalten kann. Unter den Faktoren scheint hierbei die juristische Kompetenz, Erfahrung in Vertretung behinderter Menschen bzw. Verfolgung der Rechte behinderter Menschen und der Organisationsanteil der behinderten Menschen im Verband eine bedeutende Rolle zu haben.

    Der Deutsche Gehörlosen-Bund zählt 35.000 der 50.000 in Deutschland lebenden Gehörlosen zu seinen Mitgliedern und dürfte den höchsten Organisationsgrad unter den Behindertenverbänden haben, was die Vertretung einer Behinderungsart anbelangt. Seit 75 Jahren vertritt der Deutsche Gehörlosen-Bund die Interessen der Gehörlosen gegenüber der damaligen Reichsregierung bzw. Bundesregierung, so dass er darin eine große Kompetenz entwickelt haben dürfte.

    Diese Kompetenz zeigt ihre Früchte unter anderem darin, dass die Bemühungen des Deutschen Gehörlosen-Bundes zur gesetzlichen Anerkennung der Deutschen Gebärdensprache geführt haben. Der Deutsche Gehörlosen-Bund verfügt über ein eigenes Referat, das sich mit Rechtsfragen befasst. Des Weiteren verfügt er über Mitglieder, die juristisch geschult sind. Von daher dürfte der Deutsche Gehörlosen-Bund die Fähigkeit haben, die Aufgabe, Zielvereinbarungen zu treffen oder Verbandsklagen erfolgreich zu bestreiten, sachgerecht erfüllen zu können. Mit anderen Worten: der Deutsche Gehörlosen-Bund kann eine Gewähr dafür bieten, dass er seine Aufgaben durch seine Erfahrung, seinen Mitgliederkreis und seine Leistungsfähigkeit sachgerecht erfüllen kann.


    Letztlich bleibt abzuwarten sein, welche Faktoren das BMA und vielleicht auch die Rechtsprechung als wichtig ansehen, damit eine sachgerechte Aufgabenerfüllung gewährleistet ist. Bei einem unbestimmten Rechtsbegriff hat das BMA keinen Ermessensspielraum. Versagt das BMA einem Verband die Anerkennung wegen fehlender Gewährleistung für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung, so hat das Gericht zu entscheiden, wie der Begriff auszulegen ist.
  5. Der vorgeschlagene Verband "ist wegen Verfolgung gemeinnütziger Zwecke nach § 5 Abs. 1 Nr. 9 des Körperschaftssteuergesetzes von der Körperschaftssteuer befreit". Nach § 5 Abs. 1 Nr. 9 KStG wird ein Verband von der Körperschaftssteuer befreit, wenn er ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke verfolgt. Das BGG verlangt hier eine Befreiung wegen Verfolgung gemeinnütziger Zwecke.

    Was unter gemeinnützigen Zwecke zu verstehen ist, bestimmt § 52 Abgabenordnung. Danach verfolgt ein Verband gemeinnützige Zwecke, wenn seine Tätigkeit darauf ausgerichtet ist, die Allgemeinheit auf materiellem, geistigem oder sittlichem Gebiet selbstlos zu fördern.43
    Das Finanzamt entscheidet im Wege des Veranlagungsverfahrens, ob die Voraussetzungen der Steuerbefreiung vorliegen. Sind sie gegeben, dann stellt das Finanzamt dem Verband durch den Steuerbescheid eine Bescheinigung der Gemeinnützigkeit (sog. Freistellungsbescheid) aus.44
    Der Deutsche Gehörlosen-Bund ist durch das Finanzamt Kiel-Nord für Körperschaften als ausschließlich und unmittelbar gemeinnützigen Zwecken dienend anerkannt.45

Nach dieser Prüfung kann an dieser Stelle festgehalten werden, dass das BMA dem Deutschen Gehörlosen-Bund die Anerkennung erteilen muss, falls der Deutsche Gehörlosen-Bund vorgeschlagen wird und das BMA keine außergewöhnlichen Gründe darlegt, die einer Anerkennung entgegenstehen.

Erfüllt ein Verband die Kriterien nicht, so kann - wenn der Verband von einem berechtigten Mitglied des Beirates vorgeschlagen wurde - das BMA im Rahmen seines Ermessens frei darüber entscheiden, ob er dem Verband die Anerkennung erteilt. Bei seinem Ermessen ist das BMA gemäß § 2 BGG daran gebunden, auch die besonderen Belange behinderter Frauen zu berücksichtigen. So hat es dafür Sorge zu tragen, dass unter den vorgeschlagenen Verbänden auch Vereinigungen sind, die schwerpunktmäßig die Interessen der behinderten Frauen vertreten.46
Auch hat es laut Gesetzesbegründung darauf zu achten, dass das breite Spektrum der Behindertenverbände bei der Anerkennung berücksichtigt wird.47

Können auch örtliche bzw. regionale Vereine oder Verbände auf Landesebene eine Anerkennung erteilt bekommen? Können Landesverbände der Gehörlosen oder Gehörlosenvereine anerkannt werden, um dann mit Unternehmen über Zielvereinbarungen zu verhandeln und solche treffen?
Nach dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 BGG können nur Verbände Zielvereinbarungen mit Unternehmen oder Unternehmensverbänden treffen. Damit will der Gesetzgeber sicherstellen, dass bei Zielvereinbarungsverhandlungen auf Seiten der behinderten Menschen kompetente Vertreter sitzen. Dies wird den größeren und bekannteren Verbänden eher zugetraut.48

Somit besteht für Vereine keine Möglichkeit, eine Anerkennung vom BMA zu bekommen. Es können also nur Verbände anerkannt werden. Von einem Verband spricht man, wenn er eine größere Anzahl von Mitgliedern hat (Massenorganisation) oder mehrere Vereine, Handelsgesellschaften oder andere Körperschaften sich in ihr zusammengeschlossen haben (Vereinsverband).49
Können auch regionale Verbände bzw. Landesverbände eine Anerkennung erteilt bekommen?

Wie oben bereits gezeigt werden konnte, bedarf eine Anerkennung des Vorschlags eines berechtigten Mitglieds im Beirat gegenüber dem BMA. Da das Gesetz den berechtigten Mitgliedern nicht vorschreibt, wen sie vorschlagen dürfen, können sie auch regionale Verbände oder Landesverbände befürworten. Sollte ein regionaler Verband oder ein Landesverband diese Hürde genommen haben, so bedarf es der Anerkennung durch das BMA. Er kann die Anerkennung jedoch nicht erzwingen, da u.a. ein Kriterium - soll der Verband vom BMA anerkannt werden - besagt, dass der Verband nach der Zusammensetzung seiner Mitglieder dazu berufen ist, Interessen behinderter Menschen auf Bundesebene zu vertreten. Dies dürfte bei einem regionalen Verband bzw. Landesverband kaum der Fall sein, da er kaum Mitglieder haben dürfte, die sich über das gesamte Bundesgebiet verteilen. Somit bleibt nur die Möglichkeit offen, dass das BMA von seinem Ermessensspielraum Gebrauch macht und solch einem regionalen Verband bzw. Landvesverband die Anerkennung erteilt.

Diesen Ermessensspielraum hat das BMA, denn es heißt in § 13 Abs. 3 Satz 1, dass das BMA die Anerkennung erteilen kann, wenn ein Verband von berechtigten Mitgliedern des Beirates vorgeschlagen wird. Wie die berechtigten Mitglieder des Beirates und das BMA bei regionalen Verbänden oder Landesverbänden letztlich entscheiden werden, ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht abzusehen.

Berechtigt zum Abschluss von Zielvereinbarungen dürften von daher in erster Linie die Bundesverbände sein. Rätsel gibt folgende Formulierung in der Gesetzesbegründung auf. Dort heißt es: "Je nach Reichweite der zu schließenden Zielvereinbarung wird das Unternehmen oder der Unternehmensverband sowie der Behindertenverband mit seiner räumlichen Untergliederung die Vereinbarung schließen, die ihrem sachlichen und räumlichen Organisations- und Tätigkeitsbereich entspricht (Hervorhebung durch den Verfasser)."50

Nach dieser Formulierung kann davon ausgegangen werden, dass auch Landesverbände von anerkannten Behindertenverbände Zielvereinbarungen mit Unternehmen treffen können. Gelten mit der Zulassung des Bundesverbandes plötzlich auch dessen rechtlich selbständige Untergliederungen (z.B. die Landesverbände) als durch das BMA anerkannt? Dies wäre ja durchaus wünschenswert, denn damit wäre eine ortsnahe Interessenvertretung behinderter Menschen eher gewährleistet als dies bei den Bundesverbänden der Fall wäre.51

Aus dem Wortlaut des Gesetzes geht jedoch nicht hervor, dass mit der Anerkennung der Bundesverbände seine rechtlich selbständigen Untergliederungen befugt wären, Zielvereinbarungen nach § 5 BGG zu schließen. Es wäre auch nicht Sinn und Zweck des Gesetzes, dass mit der Anerkennung eines Verbandes plötzlich andere Vereinigungen wie seine Untergliederungen, die im rechtlichen Sinne selbständige, juristische Personen sind, auch eine Zulassung, um Zielvereinbarungen nach § 5 BGG treffen zu können, erfahren. Die Gesetzesbegründung ist daher so zu verstehen, dass die Untergliederungen im Namen des anerkannten Bundesverbandes handeln und Zielvereinbarungen treffen können. Dies setzt aber voraus, dass der Bundesverband seiner rechtlich selbständigen Untergliederung eine Vollmacht gibt, in seinem Namen zu handeln und Zielvereinbarung zu treffen.

Für den Gehörlosenbereich bedeutet dies, dass nur der Deutsche Gehörlosen-Bund52 Zielvereinbarungen mit Fernsehsendern treffen kann. Der Deutsche Gehörlosen-Bund kann jedoch seine Landesverbände damit bevollmächtigen, Zielvereinbarungen im Namen des Deutschen Gehörlosen-Bundes auszuhandeln und zu schließen.

Fussnoten:

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37 Detterbeck, S. 95, Rn. 321

38 grammatikalisch leicht verändert

39 BT-Drs. 14/7420, S. 18

40 Vgl. BT-Drs. 14/7420, S. 17

41 Vgl. BT-Drs. 14/7420, S. 25

42 Vgl. BT-Drs. 14/7420, S. 20

43 Bzgl. der Frage, was im Einzelnen darunter zu verstehen ist, sei auf Stöber 2000, S. 48-57 verwiesen, der eine ausführliche Darstellung und Erläuterung zu der Körperschaftssteuerbefreiung wegen Verfolgung gemeinnütziger Zwecke nach § 52 AO liefert.

44 Vgl. Stöber 2000, S. 49, Rn. 64

45 Siehe bei www.gehoerlosen-bund.de unter Spende

46 BT-Drs. 14/7420, S. 25

47 BT-Drs. 14/7420, S. 25

48 Vgl. BT-Drs. 14/7420, S. 25

49 Vgl. Stöber, S. 7, Rn. 9

50 BT-Drs. 14/7420, S. 25

51 Vgl. Bundesvereinigung Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung e.V., S. 4

52 Für das weitere Vorgehen im Beispielsfall wird unterstellt, dass der Deutsche Gehörlosen-Bund eine Anerkennung durch das BMA erteilt bekommen hat.

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Diplomarbeit vorgelegt von Thomas Worseck
Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik
Hamburg, den 23. September 2002
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Dank für die Fotos an photocase.de, intuitivmedia.net und stock.d2.hu.